НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ

Конституция Российской Федерации установила, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (МСУ).

В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти – федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, ограничивать которую органы иного уровня публичной власти не вправе.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.

Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом служит реализации одного из ключевых прав человека и гражданина – права на достойную жизнь.

Особую роль играет местное самоуправление в процессе формирования гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью. Осуществление гражданами конституционных прав на принятие общественно значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием.

Конституционные положения о местном самоуправлении явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти - как дореволюционного, так и советских времен, с учетом общих для демократических государств принципов децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года была создана необходимая конституционно-правовая основа для формирования и деятельности первичного уровня публичной власти, максимально приближенного населению и перед ним ответственного, организованного в соответствии с местными условиями и традициями, позволяющего эффективно решать важнейшие вопросы жизнедеятельности населения, обеспечивать реализацию коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

Становление в России основ рыночной экономики и формирование на ее базе социального государства объективно потребовали пересмотра целого ряда нормативных актов, регулирующих социально-экономическую деятельность муниципальных образований, и разработку новых законодательных документов, отвечающих современным требованиям. Среди таких нормативных документов особое значение имеет, принятый в 2003 году Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который по мнению, разработчиков, должен усилить механизмы институционального регулирования социально-экономических процессов в муниципальных образованиях.

Необходимость разработки нового закона «Об общих принципах…», связана с потребностью решения новых задач местного сообщества на основе новых концептуальных идей и принципов реформирования местного самоуправления в условиях рынка и формирования гражданского общества. Среди них отметим следующие:

Во-первых, формирование недостающих институтов управления муниципальными образованиями, в условиях проводимых рыночной и административной реформ, наделенных следующими функциями:
• Разграничения полномочия между всеми уровнями государственной власти и МСУ;
• Обеспечения баланса ресурсов и компетенций (закрепление за каждым муниципальным образованием нормативов отчислений от «регулирующих» федеральных и региональных налогов на неограниченный срок);
• Запрет использования индивидуальных фактических показателей деятельности конкретного муниципального образования (от достигнутого) для прогнозирования доходов и расходов;
• Разработке процедур административной и гражданской ответственности органов МСУ;
• Формирования через муниципальную статистику полной, объемной и достоверной информации о развитии на территории муниципального образования социально-экономических процессов;
• Децентрализации управления и самоорганизации граждан;
• Введения унифицированных моделей территориальной организации МСУ и его внутренней организации;
• Соподчинения органов МСУ;
• Регламентирования вмешательства субъектов федерации в формирование органов МСУ;
• Урегулирования вопросов взаимоотношений органов МСУ с хозяйствующими субъектами;
• Определения гарантий выборных должностных лиц.

Во-вторых, уменьшения объема избыточных институтов управления муниципальными образованиями, которые не решили вопросы местного значения, излишне бюрократизировали аппарат управления и его функции, и тормозили процесс их эффективного социально-экономического развития. К таким институтам относились:
• Полномочия по регулированию использования водных объектов местного значения; месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• Наличие структур управления по содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло и водоснабжения и канализации;
• Полномочия учредителя по реорганизации, ликвидации, приватизации муниципальных организаций и др;
• Функции по управлению сельским хозяйством на территории МО;
• Обязанности по пенсионному обеспечению жителей муниципального образования;
• Управление государственным земельным кадастром;
• Регистрация предприятий и предпринимателей;
• Лицензирование установленных государством видов деятельности;
• Содержание муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• Структуры по социальной поддержке и содействию занятости.

Новый закон уже не содержит требований к выполнению вышеуказанных функций, что позволяет муниципальному менеджменту не распылять своих сил и ресурсов на решение несвойственных задач.

Следует признать, что новый закон, несмотря на важность самой идеи, породил больше проблем, чем механизмов их решения.

К его недостаткам, по нашему мнению, можно отнести то, что:
• Отсутствуют четко и понятно сформулированные цели развития муниципальных образований, которые сейчас могут быть понятны только из перечня вопросов местного значения.
• Задачи местного самоуправления, носят преимущественно обслуживающий характер, связанный в основном с социальным потреблением.
• Происходит удорожание системы управления;
• Сокращается объем расходных полномочий ОМС. Возрастает зависимость местных бюджетов;
• Процедуры гражданского участия отнесены к регулированию Уставом МО;
• Права граждан ставятся в зависимость от места проживания;
• Не определены формы участия населения в определении территориального образования;
• Отсутствие механизмов создания двухуровневой модели муниципальных образований.

Наряду с отмеченными общеконцептуальными недостатками нового закона следует отметить его недостатки в регулировании экономического блока в системе местного самоуправления. Это проявилось в следующем:
• Отсутствие в законе экономических механизмов самоорганизации муниципального образования, отсутствие: задач развития экономики и увеличения доходов местных бюджетов;
• Жесткая привязка муниципальной собственности к компетенции органов МСУ;
• Возможность передачи собственности поселений на уровень муниципального района и субъекта федерации (в случае передачи компетенции);
• Изъятие доходной собственности без соответствующей компетенции (до 2009 года).

При этом усложняется, а не оптимизируется система формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений. Муниципальные образования скорее отдаляются от финансовой автономии, чем приближаются. Так новый закон определяет, что:
• Формируется еще один уровень бюджетного регулирования (муниципальный район);
• Не установлен конкретный список налогов зачисляемых в бюджет муниципального образования, отсутствует разделение списка налогов на поселенческие и районные;
• Налоговые доходы местных бюджетов не соответствуют объему закрепленных за ними расходных полномочий;
• Осуществляется резкое снижение доли собственных доходов в местных бюджетах, изымается значительная часть этих доходов;
• Преобладание целевого финансирования за счет увеличения доли субвенций в доходах местных бюджетов (с 9% до 50%);
• Централизации расходных и доходных полномочий, снижение самостоятельности местных бюджетов, использование бюджетов для решения государственных задач федерального и регионального уровней;
• Вводится режим «отрицательного трансферта» и «банкротства муниципалитетов»;
• Введен запрет на создание собственных казначейств;
• Созданы препятствия для маневра налоговыми источниками, орган местного самоуправления становится исполнителем вышестоящего уровня власти.

Кроме явных недостатков положений нового закона, этот документ характеризуется весьма сложными противоречиями. С одной стороны – государственная власть укрупняет регионы (Пермь, Красноярск и др.) - с другой дробит муниципальные образования. Так реализация нового закона потребует создание только на территории Владимирской области более 300 муниципальных образований и органов местного самоуправления. Это ставит перед государством сложную задачу формирования механизма отношений укрупненного субъекта федерации с многотысячной армией органов местного самоуправления, с правовым разграничением их полномочий, которые позволят избежать обюрокрачивание власти и рост ее коррумпированности.

Все вышеприведенное позволяет сделать вывод о несовершенстве нового закона и необходимости его дальнейшей доработки с целью предотвращения негативных последствий для современной России, К числу таких последствий можно отнести:
• Снижение влияния органов местного самоуправления на процессы, происходящие на территории МО;
• Формирование несбалансированной модели внутренней организации управления МО;
• Территориальный передел, регулируемый субъектами федерации;
• Передел компетенции и собственности;
• Дестабилизация управления отраслями городского хозяйства, нарушение комплексности управления социальной средой (изъятие части социальных функций и образования).
• Ухудшение условий жизни населения.
Поэтому, формирование новой концептуальной сферы функционирования муниципальных образований, призванной не только регламентировать статус, полномочия и компетентность органов местной власти, но и регулировать социально-экономические отношения местного сообщества, будет иметь важное значение для гармоничного развития муниципальных образований. Эта работа должна происходить, прежде всего, по следующим основным направлениям:
• Анализ и уточнение нормативно-правовой базы;
• Разработка оптимальной модели органа местного самоуправления;
• Разработка и реализация вариантов сохранения комплексности инфраструктуры муниципальных образований;
• Создание целостной и устойчивой муниципальной системы «производство - социальное потребление»;
• Разработка мероприятий по сохранению необходимых объектов муниципальной собственности;
• Подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления;
• Разработка информационной системы местного самоуправления.

Автор (источник): Б.В. Карцев, Консалтинговая фирма «КА&МО», г. Гусь-Хрустальный

Весь список статей >>